01、水、土污染防治形勢 

（一）環(huán)境狀況

（二）面臨的挑戰(zhàn)

《水十條》《土十條》發(fā)布實施以來，各地區(qū)、各部門積極健全推進落實機制，大力加強環(huán)境法治，改革完善制度政策，加大污染防治力度，水土污染防治取得了明顯進展。但我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務尚未完成，經(jīng)濟增長與污染物排放量增加尚未脫鉤，污染物新增量依然處于高位，控增量、去存量任務十分艱巨。同時，一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，產(chǎn)業(yè)布局不合理，產(chǎn)業(yè)結構偏重，污染物排放總量接近或超過環(huán)境承載能力，發(fā)展與保護的矛盾依然突出，改善水、土環(huán)境質(zhì)量需要付出不懈努力。

我國環(huán)境問題呈復合型、壓縮型，多階段多領域多類型問題累積疊加。相比國際上一些發(fā)達國家而言，我國是在較低的人均收入水平下解決更為復雜的環(huán)境問題，環(huán)境壓力比其他國家更大，解決起來比其他國家更困難，需要源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，全社會共同努力，加快形成資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)結構、空間布局、生產(chǎn)方式和生活方式。

分析來看，一些地方未能全面貫徹新發(fā)展理念，一些政策措施系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不足，一些薄弱環(huán)節(jié)也直接影響水土污染防治工作成效。

一是法律法規(guī)有待完善。如，土壤污染很多是歷史遺留下來的，責任認定需要建立新的法律體系，但我國土壤污染防治專項法律尚屬空白。又如，排污許可管理方面的規(guī)定不具體，企業(yè)自證守法和溯及既往的按日計罰等制度亟待建立。

二是政府、企業(yè)和社會責任未有效落實。縱向到縣鄉(xiāng)基層、橫向到有關部門的壓力傳導機制還不順暢，職責不明確，落實不到位，一些地方存在重開發(fā)輕保護的現(xiàn)象。對企業(yè)治污主體責任的約束不夠、激勵不足。社會公眾對環(huán)境問題的關注度越來越高，但是這種關注度尚未轉化為綠色的生活方式和消費模式。

三是制度政策不完善。資源環(huán)境成本內(nèi)部化程度不高，價格稅費的綠色調(diào)節(jié)作用不強，環(huán)境經(jīng)濟政策法制化水平不夠,  市場驅動機制不健全，較多依靠行政手段，投融資渠道單一。

四是基礎能力薄弱。執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保機構隊伍和條件裝備“小馬拉大車”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)保機構隊伍基本空白,市縣土壤環(huán)境監(jiān)測儀器設備匱乏、專業(yè)人員缺少，治理體系和治理能力現(xiàn)代化還有待提升。

在水環(huán)境保護方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于，水環(huán)境質(zhì)量改善工作沒有有效統(tǒng)籌水資源開發(fā)、水污染治理和水生態(tài)保護，流域環(huán)境綜合管理薄弱。與治污減排方面的工作相比，我國對保障生態(tài)流量、增加環(huán)境容量、加強水生態(tài)保護的要求偏軟，重視不夠，落實不到位。

一是水資源過度開發(fā)利用，流域水環(huán)境承載力明顯下降。水資源浪費嚴重，高耗水項目無序發(fā)展，海河、黃河、遼河等流域水資源開發(fā)利用率遠遠超過國際公認的40%的生態(tài)警戒線，20%-40%河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水量被經(jīng)濟社會用水擠占，部分河道生態(tài)流量嚴重不足。開發(fā)建設活動過多地考慮經(jīng)濟利益，攔蓄工程隔斷河道或形成水庫型河道，使下游河段減脫水甚至斷流。2016年汛期（6-8月）京津冀有衛(wèi)星影像的333條河流中，227條斷流，這與上游地區(qū)建設了太多的水庫閘壩相關。河流水量減少、流速變緩和生態(tài)系統(tǒng)恢復能力減小，進一步加劇了河流水質(zhì)惡化。

二是土地開發(fā)利用不合理，流域生態(tài)環(huán)境功能嚴重降低。一些地區(qū)自然岸線過度開發(fā)，河道岸坡硬質(zhì)化，生態(tài)空間不斷減少并呈破碎化，浮游生物洄游受阻，水生生物棲息地生境明顯變化，部分水體生態(tài)功能喪失殆盡。河谷及河岸植被退化，森林植被面積不斷減少，土壤侵蝕面積和強度不斷增加,水源涵養(yǎng)能力顯著下降，流域生態(tài)系統(tǒng)不堪重負。

三是水生態(tài)健康受損。108個國控重點湖泊（水庫）中，四分之一處于富營養(yǎng)狀態(tài)，藍藻水華問題亟待遏制。有毒有害污染物、抗生素等影響也需要引起充分重視。

在土壤污染防治方面，面臨的主要挑戰(zhàn)在于基礎十分薄弱。

一是底數(shù)不清，全國土壤污染狀況調(diào)查中的土壤污染超標率是點位超標率，反映的是全國土壤污染的總體態(tài)勢，并不代表土壤污染的分布和狀況，需要進一步查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，掌握重點行業(yè)企業(yè)用地中污染地塊的分布及其環(huán)境風險情況。

二是標準規(guī)范不健全，土壤污染調(diào)查評估、風險管控、治理修復等方面還缺乏可操作的標準和技術規(guī)范，土壤環(huán)境管理技術體系有待建立和完善。

三是尚未形成適合我國國情的環(huán)境風險防控管理體系?？萍贾尾粔颍卫硇迯汀巴练焦こ獭辈簧?，成功案例不多，往往面臨投資費用高、二次污染控制難等問題，沒有按照風險管控理念進行污染源整治、污染途徑阻斷、污染土壤修復的系統(tǒng)性管理。這導致有的地方對土壤污染不夠重視、不以為然，有的地方存在過度恐慌，不正確地要求徹底治理、恢復原狀。

（一）立法要求明確、注重追責嚴格

國際上在環(huán)境保護尤其土壤環(huán)境管理上普遍采用了“誰污染、誰治理”“污染者付費”等原則，并確立了連帶、溯及既往的法律要求，落實責任，強化追責。如，2010年美國墨西哥灣石油泄漏事件發(fā)生后，肇事方英國石油公司已支付620多億美元，用于環(huán)境應急與清理、損害評估、環(huán)境修復、政府和解和訴訟賠償。日本、美國等國家土壤立法源于痛痛病、拉夫運河等污染事件應對，對責任問題規(guī)定十分明確。美國《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法》（又名《超級基金法》）規(guī)定，企業(yè)經(jīng)營者及產(chǎn)權擁有者負有終身責任，獲益者負連帶責任。也就是說，包括控股參股者、貸款者、借款者以及銷售保險的組織和個人都有可能成為追責的對象, 這極大地推動了企業(yè)落實責任。1977年前，美國通用公司30年間陸續(xù)向紐約哈德遜河排放了近130萬磅多氯聯(lián)苯，2006年起，通用公司被追索支付了27億美元用于清理底泥污染。在全國范圍內(nèi)美國聯(lián)邦環(huán)保署共追索約400億美元用于土壤風險防控與修復。德國《聯(lián)邦土壤保護法》也規(guī)定：污染者及其繼承人，以及相關財產(chǎn)的所有人和土地使用權人有義務修復污染土壤和因土壤污染導致的水體污染。

國際上水土污染防治法制完善，條文詳細，規(guī)定具體，操作性強。美國水污染防治法的基石是1972年頒布的《清潔水法》，在隨后的22年間31次修訂。其2002年修正本約十萬九千字，規(guī)定清晰，責任明確。日本1970年頒布的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，到2011年進行了6次修訂。荷蘭1994年整合零散的法案、決議和判決案例等，制定新《土壤保護法》，并于1996年到2013年間進行了8次修訂。由于認識和經(jīng)濟水平等因素，國外土壤立法不得不采用逐步修訂方式。這種多次修訂現(xiàn)象的背后，既反映了對水土治理規(guī)律認識加深，更反映了立法的可操作性導向。我國可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，盡快建立土壤防治方面的法律法規(guī)標準制度政策體系，確保制度嚴密、責任清晰、便于追責、管用好用。

（二）水環(huán)境保護強調(diào)系統(tǒng)保護和綜合管理

一方面，水環(huán)境質(zhì)量可以形象地理解為污染物排放量除以水環(huán)境容量。國際經(jīng)驗表明，治污減排和增加容量要兩手抓、兩手硬。從發(fā)展趨勢看，發(fā)達國家日益強調(diào)水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護與系統(tǒng)健康，已經(jīng)從水質(zhì)單一理化指標拓展到水質(zhì)水量水生態(tài)系統(tǒng)保護，在管理理念、生態(tài)分區(qū)、目標導向、措施要求等方面都提供了豐富的實踐經(jīng)驗。

歐盟以《歐洲水法》《歐盟水框架指令》為基礎，建立水管理框架，確立“實現(xiàn)良好的水狀態(tài)”的主要目標，將水體作為完整的目標對象，涉及保護水的各方面，如對于流域水資源開發(fā)，規(guī)定必須以保證地下水的抽取和補給平衡為前提；對于水生態(tài)系統(tǒng)，強調(diào)在化學指標外必須保證動植物健康生存。法國1992年就明確規(guī)定，河流生態(tài)流量保障是僅次于飲用水保護的流域管理優(yōu)先目標。美國《清潔水法》以保持水體的“物理、化學和生物完整性”為目標，實施以“流域水生態(tài)分區(qū)—基準確定—容量控制—排污許可”為主線的技術體系。日本提出護岸應“近自然工事”，要求采用具有生態(tài)和自然景觀等環(huán)境功能、與自然相協(xié)調(diào)的治理措施，并將琵琶湖區(qū)域界定為“生態(tài)景觀形成地域”，采取種植水生植物等多種措施，增加環(huán)境容量，保障了水生態(tài)環(huán)境安全。新加坡于20世紀60年代將天然河流系統(tǒng)大規(guī)模變?yōu)榛炷梁拥篮团潘?，嚴重影響了河流生態(tài)系統(tǒng)服務功能，導致水質(zhì)變差。2006年，新加坡發(fā)起“活躍、美麗和干凈的水計劃”，動態(tài)、全面地進行水環(huán)境管理，整合水體周邊土地創(chuàng)造濱水空間，使排水溝渠、河道充滿生機。

《水十條》借鑒國際清潔水的理念，遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，強調(diào)節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理、水陸統(tǒng)籌，要求系統(tǒng)推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理，構建了流域-水生態(tài)控制區(qū)-水環(huán)境控制單元三級分區(qū)體系。在修訂水污染防治法時，可以考慮將水資源合理開發(fā)、生態(tài)流量有效保障和水生態(tài)修復功能保護作為維護流域生態(tài)系統(tǒng)健康的基礎，進一步強化生態(tài)流量和生態(tài)修復等內(nèi)容，明確生態(tài)環(huán)境保護的責任和要求。

另外一方面，水氣土等各類污染交互影響、相互轉移，環(huán)境問題往往涉及到多種污染物、相鄰地區(qū)、不同部門，污染防治措施也具有協(xié)同效益。因此，發(fā)達國家較多地通過制定規(guī)劃、嚴格監(jiān)管、引入經(jīng)濟手段、促進公眾參與等多種途徑，堅持污染物、污染源和環(huán)境介質(zhì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)籌運用結構優(yōu)化、污染治理、排污許可、達標排放、生態(tài)保護等手段，推動環(huán)境綜合管理，提高環(huán)境保護整體成效。

如，國際上流域管理是一個社會共治的機制平臺，遵循的是綜合管理機制（comprehensive management）而非一體化管理（integrated management），其基本要義在于上中下游、政府、企業(yè)以及公眾等所有利益相關方共同參與，實現(xiàn)平等對話、信息互通、決策透明、簽約合作、分工實施。法國在六大流域成立了流域委員會，其執(zhí)行機構為流域水管局，局長由法國環(huán)境部委派，董事會中其他地方代表及用水戶代表則從流域委員會成員中選舉產(chǎn)生。美國加州環(huán)保署下轄的水資源控制局，設有水權、水質(zhì)量等部門，決策層為5位專職成員組成的理事會。韓國環(huán)境部在漢江、洛東、錦江、榮山江等4個流域設有區(qū)域環(huán)境廳。這些都體現(xiàn)了社會共治的流域環(huán)境綜合管理的理念。借鑒國際經(jīng)驗，目前我國已經(jīng)建立了水污染防治工作協(xié)作機制，以及京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角等區(qū)域水污染防治協(xié)作機制，并正在按照中央要求進行按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構的試點，目的在于推行環(huán)境綜合管理，使不同部門職責清晰、權責匹配、各司其職、措施協(xié)同，不同行政區(qū)域責任共擔、效益共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動、行動高效。

浙江“五水共治”是我國環(huán)境綜合管理的典型實踐，值得借鑒推廣。2013年以來，浙江省以治污水為突破口，統(tǒng)籌防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，消滅了垃圾河、黑臭河1萬多公里，環(huán)境優(yōu)勢正轉化為富民新優(yōu)勢，生態(tài)紅利日益顯現(xiàn)?！拔逅仓巍苯?jīng)驗在于：一是形成了齊抓共管、強勢推進的工作格局，省委省政府加強領導，省環(huán)保廳設立辦公室，配備各級河長6.1萬名。僅2015年以來，就有近千名干部因落實不力而被行政問責。二是多手段并用。倒逼關停淘汰落后企業(yè)近6000家，整治提升企業(yè)1萬多家，傳統(tǒng)行業(yè)實現(xiàn)了轉型提升，新興產(chǎn)業(yè)獲得了發(fā)展空間。三是法規(guī)、資金、執(zhí)法、科技等多方位保障。僅地方法規(guī)規(guī)章就有20多部，省內(nèi)各級財政累計投入3000多億元。2014年以來共查處環(huán)境違法案件近3.8萬件，行政拘留1600多人，刑事拘留3100多人。四是廣泛動員、全民參與，形成了強大的輿論聲勢。

（三）土壤污染防治以風險管控為主線

土壤是不可再生資源，形成一厘米土壤大概需要幾百年到上千年。土壤污染具有累積性、不均勻性和長期存在性等特點，污染物在土壤中遷移、擴散和稀釋速度極慢,土壤一旦污染，將是“天長地久”。

國際經(jīng)驗表明，污染預防、風險管控、治理修復的投入比例大致為1:10:100。在堅持預防優(yōu)先的基礎上，要更加注重風險管控。在土壤污染方面，發(fā)達國家走過一條從徹底治理修復轉向風險管控為主的道路。對污染土壤徹底治理修復，既不經(jīng)濟，技術上也不可行，更無必要。土壤污染了，如果隔離，人不接觸，對人的風險將大大降低，這是土壤與大氣、水污染治理不同的特點。

根據(jù)上述思路，發(fā)達國家設計出一套標準、程序和方法，根據(jù)土壤污染的程度以及土壤對人體直接或間接的影響，調(diào)查和評估土壤污染對人體健康的風險程度。當風險不可接受時，則需要采取相應的措施降低風險直至可接受水平。一些發(fā)達國家還開展了污染土壤的生態(tài)風險評估工作，根據(jù)評估結果采取相應的風險管控措施。

如，德國《聯(lián)邦土壤保護與污染場地條例》根據(jù)土地用途制定了土壤污染物觸發(fā)值和行動值。土壤中污染物超過觸發(fā)值的，可能存在風險，需要進一步調(diào)查；調(diào)查發(fā)現(xiàn)超過行動值的，則認為存在不可接受風險，需要采取措施。這個措施可以是改變土地用途或開展土壤修復。對于不同的土地用途，行動值又各不相同。與此類似，荷蘭90%的污染土壤因未超過干涉值（類似德國觸發(fā)值），可以不采取治理修復而納入可持續(xù)土地管理。

在不同用途的情況下，人體與土壤的接觸機會以及土壤中污染物進入人體的量不相同，要求越高的土地，相關限值越嚴。比如對于居住用地等，人體接觸機會多，對土壤中污染物的標準更嚴；工業(yè)用地，人體接觸機會較少，則對土壤中污染物的標準相對寬松。因此，調(diào)整污染地塊的用途，或者采取隔離措施，嚴密監(jiān)控土壤污染擴散變化，切斷污染土壤影響人體健康的途徑，也是重要的風險防控措施。

與國際風險管控理念和做法接軌，《土十條》要求，在農(nóng)用地方面，按污染程度劃為三個類別，未污染和輕微污染的應優(yōu)先保護；輕度和中度污染的劃為安全利用類，采取調(diào)整耕作方式等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標風險；重度污染的劃為嚴格管控類，劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品，保護地下水和飲用水水源安全。在建設用地方面，對暫不開發(fā)的污染地塊，實施以防止污染擴散為目的的風險管控；對擬開發(fā)利用為居住和商業(yè)、學校、醫(yī)療等用途的污染地塊，實施以安全利用為目的的風險管控；經(jīng)風險評估確認達不到要求的，要開展治理與修復。

近年來我國一些地方也進行了有益探索。上海市出臺了一系列地方性標準和技術規(guī)范。先后發(fā)布地塊環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查、風險評估、修復方案編制、工程環(huán)境監(jiān)理、工程驗收等規(guī)范，構建工業(yè)、市政、經(jīng)營性用地再開發(fā)利用的土壤環(huán)境監(jiān)管機制。要求在土地流轉、轉讓、儲備、收回、續(xù)期前應完成調(diào)查和風險評估；確定為污染地塊的，未明確治理修復責任主體和修復方案的，不批準土地流轉和新建項目。重慶市確定優(yōu)先管理清單，構建信息化管理平臺，嚴格管控污染地塊環(huán)境風險。組織開展了污染地塊排查，率先建成污染地塊分類管理評價體系，對3500余家重點企業(yè)位置進行遙感核實，建立數(shù)據(jù)庫和排查信息庫，已完成56塊地塊調(diào)查評估和15塊地塊治理修復，提供凈地205萬平方米。

（四）污染源管理全面推行排污許可制

從國際實踐上看，排污許可制已經(jīng)成為國際通行的固定污染源管理核心制度，在要素上往往同時包含水、氣等不同污染形態(tài)，在內(nèi)容上延伸到與排污密切關聯(lián)的生產(chǎn)工藝和原材料控制，在要求上強調(diào)與所在區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量改善目標銜接，在管理上注重制度銜接、企業(yè)守法、事后監(jiān)管,特別是企業(yè)自我申報、自行監(jiān)測、自證守法、向前追溯計罰等規(guī)定行之有效，值得借鑒。

美國是最早實施排污許可的國家之一，依據(jù)《清潔水法》和《清潔空氣法》等實施許可管理。其特點一是具有明確的法律依據(jù)，實施一證式排污管理；二是點源污染控制與水質(zhì)改善直接相關，規(guī)定排放限值；三是要求企業(yè)自行監(jiān)測、建立臺賬和提交守法報告；四是按日計罰的嚴厲處罰、完備的信息公開和公眾參與制度相結合，激勵企業(yè)自覺守法和及時報告；五是發(fā)布詳細的許可申請與核發(fā)技術指南，指導各行業(yè)排污許可實施工作?！肚鍧嵥ā愤€要求不達標地區(qū)制定實施最大允許排放日負荷計劃。

歐盟1996年頒布《綜合污染預防與控制指令》，以最佳可行技術為基礎，綜合大氣、水、土壤等環(huán)境要素，以及能源效率、事故預防等多種因素，覆蓋項目建設、運行、監(jiān)管及后期評估全過程，形成了全面的排污許可制度。